Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества
Впрочем, отсутствие правительства не обозначало, что в России отсутствовала коллегия министров. Она была и играла определенную роль в системе управления. Комитет министров был учрежден еще в 1802 г. Как отмечалось, в период царствования Александра II существовал еще и Совет министров, который проводил свои заседания под председательством самого императора. Александр III публичности не любил и на подобных заседаниях предпочитал не присутствовать. Таким образом, в период правления Александра II прошло 141 заседание Совета министров. При его преемнике – два: в 1881 и 1882 гг. [618] Фактически Совет министров прекратил свое существование. Оставался лишь Комитет. К.П. Победоносцев охарактеризовал Комитет министров как учреждение исключительно канцелярское [619]. По словам А.А. Половцова, «это ничто иное, как присутственное место, за редкими исключениями ведающее довольно пустые дела в ущерб серьезной части занятий обязанных присутствовать здесь министров» [620]. Более того, с 1881 г. полномочия Комитета министров только сокращались [621]. Дела передавались Государственному совету. Административные оставались в Комитете. Так, в 1881 г. он отказался рассматривать дело о временном приостановлении деятельности земских учреждений в Донской области. В дальнейшем не стал обсуждать вопрос о выплате жалования профессора словесности в Варшавском университете, о сооружении в Крыму шоссе от Симферополя до Керчи, об улучшении тюрем в Закавказье, об установлении штатов временных учреждений и т. д. [622] Конечно, таких решений не могло быть очень много. В 1882 г. – 4, в 1886 – 5, в 1890 – 4, в 1893 – 35 [623]. Примечательно, что в некоторых случаях руководителям ведомств были делегированы полномочия Комитета министров. Так, например, с 1884 г. министр государственных имуществ мог самостоятельно утверждать уставы обществ охоты. Министры народного просвещения, юстиции, управляющий Морским министерством могли по согласованию с министром финансов утверждать уставы ссудосберегательных касс [624].
Это объяснялось простым: Комитет министров и так был перегружен делами. В 1882 г. в Комитет министров поступило 1831 дело. В том же году были рассмотрены 1839 дел (в данном случае учитывались и прошлогодние проекты, с которыми не справились в 1881 г.). Неоконченных дел оставалось 7. Исходящих бумаг было подготовлено 2631. В 1886 г. поступило 1520 дел. Было рассмотрено 1570. 26 дел остались на следующий год. 2589 исходящих бумаг были подготовлены Комитетом министров. В 1890 г. были внесены 1405 дел. Решения были приняты по 1423 делам. 63 дела остались неоконченными. 2388 исходящих бумаг вышли из Комитета министров. В 1893 г. были внесены 1416 дел. 1399 дел были рассмотрены. 46 предстояло обсудить в будущем году. В результате работы Комитета министров было подготовлено 2521 исходящее дело [625]. Таким образом, в Комитет министров вносилось все меньше дел (да и заседаний становилось меньше: в 1882 г. – 48, в 1886-39, в 1890-31, в 1893-34). Количество исходящих бумаг оставалось стабильным. Это характеризует деятельность этого учреждения: оно должно было справляться с растущим объемом технической работы при сокращении министерских представлений, вносимых в Комитет министров.
Еще более характерны сведения о решениях Комитета министров. В 1882 г. из 1128 министерских представлений 881 было принято без всяких изменений. В 110 проектов была внесена правка. В семи случаях Комитет не согласился с руководителем ведомства. 13 дел возвращены в министерства. В 1886 г. из 999 ведомственных инициатив 702 были безусловно утверждены. В 133 дела были внесены изменения. В четырех случаях Комитет министров разошелся во мнении с руководителем ведомства. 18 дел были возвращены в министерства. В 1890 г. из 952 министерских предложений было принято без всякой правки 671 предложение. 168 дел были отредактированы. Восемь ведомственных инициатив были отвергнуты Комитетом министров. В 1893 г. из 858 предложений министерств 618 были приняты, 79 – с изменениями и дополнениями. Шесть проектов Комитет министров не принял, десять вернул в ведомства [626]. Таким образом, абсолютное большинство правительственных инициатив утверждалось в Комитете министров, что подтверждает распространенное в конце XIX – начале XX в. мнение о нем как о сугубо техническом учреждении.