Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

В столичных салонах любили подчеркивать: чиновник по природе своей беспринципен; он не может быть надежной опорой престола. И.Д. Делянов в ответ на реплику князя В.П. Мещерского, что М.С. Каханов – «идеал петербургского бюрократа», заметил: «Каханов, я вам скажу, вот что за человек: сегодня он будет за правительство, а завтра, если ему предложат голос в какой-нибудь Convention nationale [404], он руками и ногами подпишет резолюцию: a bas le gouvernement [405]…» [406]
В прошлом начальник Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии П.А. Шувалов в 1880-е гг. обвинял министра внутренних дел Д.А. Толстого в «узкобюрократическом» взгляде на вещи [407]. Беспощадным критиком чиновничества был К.П. Победоносцев. В письме к С.Ю. Витте от 26 марта 1898 г. он отмечал, что бюрократия еще с 1860-х гг. утратила всякий интерес к социальным вопросам, полагая, что ситуацию будто бы можно улучшить, преобразовывая лишь систему управления: «Со времени самого освобождения крестьян правительство как бы забыло о народе, положившись на то, что для него все сделано дарованием ему свободы… А народ стал пищать и падать. Потом, когда уже ясно стало, что с нищетою хаос бесправия водворяется в деревне, принялись, увы, только за мысль обуздывать народ. И создано учреждение земских начальников с мыслью обуздать народ посредством дворян, забыв, что дворяне одинаково со всем народом подлежат обузданию» [408]. По словам морского министра И.А. Шестакова, министр государственных имуществ М.Н. Островский – «сердитый чиновник, мечтающий, что от него только свет и пристойность, а кругом тьма и бурлачество» [409]. По мнению В.И. Гурко, чиновникам было характерно «бюрократическое разрешение вопроса, т. е. чувство, что, в сущности (чиновник. – К. С.), не уполномочен никем вопрос решать – боязливость, происходящая от незнания, чувство оторванности от жизни» [410]. При обсуждении будущего положения земских начальников А.А. Абаза отмечал, что на местах следует полагаться на более устойчивый элемент – землевладельца, а не на коронного чиновника [411].
Чиновники критиковали чиновников. Тем более естественно, что они их хвалили. Бюрократы часто любили вспоминать о своих особых навыках, умениях, которыми не обладали рядовые обыватели: прежде всего речь шла об искусстве составления правового акта. Действительно, работа в канцеляриях требовала немалых знаний. Подготовка документов была сложным технологическим процессом. В середине XIX в. в департаментах министерств были известны 34 делопроизводственные операции при рассмотрении любого дела, в Комитете министров – 36, в губернском правлении – 54 [412].
Высокопоставленный чиновник чувствовал свое безусловное превосходство перед непрофессионалом. Он знал практику управления, мыслил не публицистическими клише, а реалиями делопроизводства и законотворчества. Столичный чиновник, знавший механику работы министерских канцелярий, свысока смотрел на провинциальных коллег [413]. Порой новичком в деле управления мог оказаться и сам министр, которому требовалась немалая сила духа, чтобы избавиться от назойливого контроля со стороны своих сотрудников. Граф И.И. Толстой, вспоминая о первом месяце во главе Министерства народного просвещения, рассказывал о многочасовых докладах в Департаментах ведомства: «Заведующий разрядом докладывал мне сущность вопроса, а также свои соображения относительно дальнейшего направления дела, а затем ожидал почтительно моей резолюции. Все кругом молчали, но стоило мне раскрыть рот и выразить мнение, как вмешивались обыкновенно все… и представляли соображения свои, почему нельзя разрешить вопроса именно так, как я того хотел, очевидно, по своей неопытности. Каждый раз я пытался изречь мудрую резолюцию и. почти каждый раз я, оказывается, попадал, что называется, пальцем в небо: или моя резолюция противоречила формальному закону, или целый ряд циркуляров моих предшественников решал подобные вопросы как раз в противоположном смысле, на что имелись непреложные свидетельства в виде подлинных документов, или, наконец, я создавал такой прецедент, с которым пришлось бы потом возиться до второго пришествия. Одним словом, я чувствовал себя в положении бессмертного Санчо-Пансы, когда его возвели в сан губернатора и угощали за обедом, за которым ему подавали исключительно такие блюда, которые он, по мнению наблюдавших его врачей, без риска умереть не имел возможности есть» [414].
Одновременно с тем бюрократия не была отгорожена от общества стеной. Она жила его интересами и чаяниями. Один и тот же человек в мундире представал государственным служащим, верным престолу и Отечеству, в халате – порой фрондировавшим общественным деятелем. В большинстве случаев он был аполитичным: ведь служба от него требовала знаний и умений, а не убеждений. Вместе с тем среди чиновников, даже самых высокопоставленных, было немало тайных оппозиционеров, что в полной мере сказалось в 1905 г., во время Первой русской революции. Практически за полвека до нее, еще в 1861 г., П.А. Валуев писал: «На безусловную исполнительность и преданность значительнейшей части служащих чиновников нельзя полагаться. Одни вообще не представляют коренных условий благонадежности, другие имеют притязания не руководствоваться указаниями высших правительственных инстанций, но руководить им в духе так называемого “современного направления”; еще другие уже глубоко проникнуты теми идеями, которые ныне волнуют часть литературы и молодое поколение, и суть тайные враги, скрывающиеся в общем строе администрации; наконец, большинство признает над собой, кроме начальственной власти, власть общественного мнения, и потому часто повинуется условно, исполняет нерешительно и вообще более озабочено будущим, чем настоящим» [415]. Практически спустя 20 лет тогдашний товарищ министра государственных имуществ А.Н. Куломзин заявлял: «Настоящего антагонизма между нами и революционерами нет, вот в чем дело. Непрерывная цепь связывает людей самых благонамеренных с заговорщиками» [416]. В 1881 г. министр внутренних дел жаловался императору на «чиновничью» крамолу. В 1883 г. К.П. Победоносцев возмущался: «Болит моя душа, когда вижу и слышу, что люди, власть имущие, но, видно, не имущие русского разума и русского сердца, шепчутся еще о конституции» [417].