Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

В любом случае бюрократия предполагает особое профессиональное мастерство, знание сокровенных тайн управления, а следовательно, отсутствие публичности принятия решений [331]. Парламентаризм, напротив, предусматривает публичность, дискуссию, максимальную гласность при обсуждении и утверждении законов. Это, казалось бы, верное противопоставление чаще всего не выдерживает испытания практикой. И при парламентаризме многое, если не все решается в кулуарах и тиши кабинетов. В то же самое время при бюрократическом правлении дискуссия в законосовещательных коллегиях отнюдь не исключена, и публичная политика в определенных рамках возможна и даже необходима.
Привычная типология политических режимов дает весьма поверхностное понимание тех процессов, которые реализуются в обществе. Говоря о монархии, абсолютной или конституционной, либо же о республике, исследователи пользуются категориями, характерными для монархического или республиканского мифа. Выйти за его пределы, значит разглядеть реальный расклад, подлинную процедуру принятия решений, со всеми ее изгибами и противоречиями.
В этом отношении большой интерес вызывает выделяемое немецким правоведом К. Шмиттом «государство законодательства», представляющее собой торжество безличного процесса принятия решений. «В таком государстве “господствуют законы”, а не люди, не какие-либо авторитеты и власти. Господства и одной лишь голой власти в таком государстве вообще больше нет. Тот, кто осуществляет власть и господство, действует “на основании закона” или “именем закона”. Он преследует только одну цель: более детально прописать значимость [более общей] значимой нормы. Законы принимаются законодательной инстанцией, которая сама, однако, не властвует, не вводит в действие и не применяет изданные ею законы: она только разрабатывает те или иные значимые установления, на основании которых потом исполнительные органы на практике осуществляют государственную власть» [332].
Это государство экспертов, знающих, как функционирует правительство. Альтернатива ему – государство юстиции, где господствует суд. В переходные времена возникает государство администрации, складывающееся вокруг волевых инстинктов признанного лидера [333]. Предложенную типологию можно оспаривать. Однако ее безусловное преимущество заключается в попытке классифицировать политические режимы в соответствии с существующими в обществе технологиями принятия властных решений.
В данном случае наибольший интерес представляет бюрократическое государство. Там главенствуют всезнающие, но чаще всего аполитичные эксперты, что приводит к дефициту политической власти, способной сопрягать тактические решения с общей стратегией развития страны. Действительно в Российской империи часто повторялись слова о необходимости общего политического курса (и, следовательно, о его отсутствии). О важности общего вектора развития говорилось еще на заседаниях Совета министров в марте-апреле 1881 г., предварявших издание известного Манифеста 29 апреля 1881 г. [334] Время от времени этот вопрос ставили отдельные министры, будучи существенно ограниченными сферой компетенции своего ведомства. Под этим углом зрения можно рассматривать «экономизм» (в отличие от узкого «финансизма») Н.Х. Бунге: Министерство финансов, по его мнению, должно быть озабочено не сбережением казны, а социально-экономической эволюцией государства [335].